郑州市商务局

关于《河南省行政机关执法条例》实施情况

的调研报告

市人民政府：

根据《郑州市人民政府法制办公室关于转发〈河南省行政执法条例〉立法调研提纲的通知》，我局对该条例及其实施办法在我市商务系统的实施情况和我局行政执法总体情况进行了认真调研，现将有关情况报告如下：

一、《河南省行政机关执法条例》及其实施办法实施情况

1.《河南省行政机关执法条例》及其实施办法在本部门的实施情况。条例及其实施办法颁布后，我市商务局系统组织行政执法人员进行了认真学习，并在行政执法过程中严格按照规定执行。结合工作实践，从立法的角度和可操作性来看，我们认为主要存在以下三个问题：一是《条例》及其实施办法实用性不强，法律、行政法规及其商务系统规章对商务系统执法已有明确的规定。二是上位法引用不统一，《条例》与其实施办法引用上位法比较混乱。三是适用范围不明确，行政执法的概念不清。

2.本级行政执法机构和执法队伍现状。目前，我市商务执法工作主要依靠市商务局从事行政管理的相关处室，仍未能够按商务部要求建立独立的商务综合行政执法队伍。市商务局负责办理在全市有重大影响的商务行政执法案件，其他案件一般交付各县（市、区）商务部门办理。另有大部分行政执法为多部门联合执法，如成品油执法。各项行政执法行为符合相关实体和程序法规定。行政处罚严格适用了行政处罚裁量阶次制度，及时整理具体行政行为目录，按时向市政府法制办上报。总体上看，近几年来，市商务局行执法的特点是行政处罚案件少，行政许可、行政监督检查案件多，以至于近几年来几乎没有实施过行政处罚权。

虽然有关法律法规赋予了商务部门多个领域的执法职能，其中，涉及行政处罚事项的包括酒类流通、生猪屠宰、成品油市场、典当、特许经营、零售商促销、流通领域食品安全、再生资源回收、洗染业等多个方面。近年来我局开展的执法工作具体情况如下：

（1）特种商品执法现状

成品油、典当、再生资源的行业监管虽有执法依据，但由于人员不足，从未进行过执法，仅是根据上级部门的文件要求，联合有关单位进行专项整治活动，或者根据上访人反映的情况，进行具体调查。

（2）酒类流通执法

自2006年商务部《酒类流通管理办法》（以下简称《办法》）实施以来，我局承担的酒类流通管理工作，主要是按照《办法》要求对从事酒类批发、零售的单位或个人办理备案登记。检查酒类经营者是否按照《办法》要求在批发酒类商品时填制《酒类流通随附单》，详细记录酒类商品流通信息。《酒类流通随附单》是否随附于酒类流通的全过程，做到单随货走，单货相符，实现酒类商品自出厂到销售终端全过程流通信息的可追溯性。酒类经营者是否建立酒类经营购销台账并保留3年等执法活动。目前，我局从事酒类管理工作的只有一名兼职人员（从局属事业单位借调），郑州市酒类经营者近2万家，遍布在全市城乡、大街小巷，备案登记的只有1万家，还有半数酒类经营者没有备案。存在多数批发企业不开具《酒类流通随附单》，零售企业不索取《酒类流通随附单》和不建立酒类购销台账的现象，由于人员有限，市商务局无力对酒类市场进行检查执法，主要由各县（市、区）商务部门执法。

（3）生猪屠宰执法现状

当前我市没有一支稳定的生猪屠宰管理执法队伍，对全市销售和使用生猪产品的单位和个人缺乏检查和监督管理，对私屠滥宰活动缺乏经常性的打击取缔，致使私宰肉品流入市场。注水肉、种猪肉、病害肉、农兽药残留、瘦肉精等问题时有发生，已对市民的食肉安全构成了严重威胁。目前，按照机构改革的要求，我局原有的生猪屠宰行政执法职能已由市农委承接。

（4）“12312”商务举报投诉服务中心

2010年，郑州市被商务部确定为商务综合执法试点城市。按照商务部《关于加强商务行政执法工作的意见》（商秩发〔2008〕503号）、省商务厅《河南省商务综合行政执法工作推进方案》（豫商整规〔2009〕12号）的要求，郑州市商务局成立了郑州市商务举报投诉服务中心，开通了商务举报投诉服务热线“12312”。

目前我市“12312”业务受理范围主要是受理生猪屠宰、酒类流通、成品油、单用途商业预付卡、特许经营、零售商促销、报废汽车回收、技术进出口、对外劳务合作、对外工程承包等内外贸、外经领域扰乱市场秩序的行为和违法倾销、补贴、垄断领域的举报投诉和咨询。人员配备方面，聘用专职人员负责接报和处理。操作流程方面，属于业务范围的举报投诉，受理举报（登记）→提交市场秩序处→批转相关业务处室→业务处室调查处理→向举报投诉人反馈处理意见。对于不属于业务范围的举报投诉告知当事人向有关部门举报投诉。

（5）存在的问题

相比国内大部分城市，我市商务综合执法工作却相对落后。目前，我市商务执法工作主要依靠市商务局从事行政管理的相关处室，仍未建立独立的商务综合行政执法队伍。因此，市商务局已难以承担商务执法职责。2008年，商务部新设“市场秩序司”，省商务厅已将原有的整顿和规范市场经济秩序办公室调整为市场秩序处。我局虽然也相应成立商场秩序处，但我市至今未确定“郑州市商务稽查支队”编制，难以开展市场秩序整顿规范工作。我局曾多次向市政府请示，市领导均作了明确批示，但问题至今未解决。另外，执法人员素质偏低，不能适应新形势下的执法任务。因此，行政执法工作不能充分的开展，导致商务行政执法不力，不能有效的维护市场秩序。

二、《河南省行政机关执法条例》立法原则和调整范围

1.关于立法原则问题

结合调研提纲所列立法原则，我们认为，“法治原则”是法治社会的总的要求，不宜作为《条例》的立法原则，《条例》的立法原则应当更接近《条例》本身。“公开、公平、公正、便民原则”作为执法类立法的基本原则比较适宜，但是仍然应当结合《条例》的调整范围来确定。“比例原则、信赖保护原则”作为条例的具体规定比较合适，这两个原则都强调了公正公平原则的内在要求，单独作为《条例》的基本原则过于狭隘。

2.关于调整范围问题

（1）狭义的行政执法或广义的行政执法都不是清晰明确的法定概念，容易产生争议。建议《条例》用单独的条文对调整范围加以明确。

（2）关于调整范围本身，我们认为在法律、行政法规日益完善的情况下，条例应当主要起到补充的作为，应当限于行政处罚等狭义行政执法行为。

（3）我们认为不宜将行政指导、行政调解、行政征收等行为纳入调整范围。理由：其一，行政指导、行政调解、行政征收与一般意义上的行政执法的概念不同；其二，将行政指导、行政调解、行政征收纳入调整范围，使得《条例》调整的范围过于宽泛从而缺乏可操作性，增加立法难度。

（4）《条例》应当主要起到查漏补缺的作用，要具有较强的操作性。现行的《条例》对行政执法概念未能明确，与依法行政的新形势、新要求不相符，需要加以修订。

三、关于行政执法程序

按照《河南省行政机关执法条例》及其实施办法的规定，我局制定了行政执法流程图，规范执法程序。按照《行政处罚法》、《商务行政处罚程序规定》的要求，梳理和整理以往行政执法的做法，制定出台了《郑州市商务行政处罚程序流程》，明确了简易程序和一般程序，通过程序流程图，可以更直观地了解掌握行政处罚程序步骤以及使用相对应的执法文书，规范了行政执法人员的行政处罚行为，以确保执法水平的不断提升。当前我局行政执法存在的主要问题有：

1.随意简化程序。任意简化某个程序中的某些环节，在一般程序案件中，不给当事人告知或提前让当事人签署告知送达书等现象。

2.有意规避法定程序。执法人员主动与当事人协商处理，以变通的方法来规避法律，凭当事人的认识材料处罚。如某些案件提前制作好询问笔录后让当事人来补签字；某些案件的告知送达、决定书送达跟当事人约定好提前签字，表面上看履行完了行政处罚的所有程序，但这种行政处罚只要当事人事后翻供或提起复议、诉讼，案件将必败无疑。

3.故意违反法定程序。《行政处罚法》详细规定从立案、调查、告知、作出处罚决定等各环节的程序、时效，但从调研的情况来看，“重实体、轻程序”问题依然比较突出：执法时不出示行政执法证件，不表明执法身份等。

四、关于规范行政裁量权

1.梳理细化处罚内容，制定统一标准。我局按照及时、便民、处罚相当和处罚与教育相结合的原则，进一步梳理细化了《酒类流通管理办法》、《拍卖管理办法》、《零售商供应商公平交易管理办法》、《零售商促销行为管理办法》、《流通领域食品安全管理办法》、《对外承包工程管理条例》、《再生资源回收管理办法》、《商业特许经营管理条例》《成品油市场管理办法》等我局执行的法规的行政裁量处罚条款，对标准相近的处罚裁量权行为，尽量依据一个处罚标准进行合并。对行政处罚裁量权行使的条件、运行的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准等，作出准确、科学、详尽的规定。具体做法是：（1）行为人有轻微的违法行为，没有给他人或者社会公共利益造成危害后果的，不予行政处罚。（2）行为人有违法行为，法律、法规、规章规定从轻或者减轻处罚的，按最低限处罚。（3）行为人有违法行为，法律、法规、规章没有从轻或者减轻处罚规定的，确定一种处罚和一个罚款标准。（4）行为人有违法行为，法律、法规、规章规定罚款标准幅度较大的，根据情节，规定一个罚款数额、比例或倍数。（5）多部法律、法规、规章设定的相同的违法行为和多个处罚标准的，可以合并使用一个标准。（6）违法行为涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等事项的，可按较高的标准处罚。为确保制定的处罚标准符合实际情况、便于操作，各单位采取职能科室认真细化、有关人员研究论证、广泛征求多方意见、分管领导严格审查、领导班子集体决定的办法，力求达到科学、准确、详尽的目的。

2.加强培训，提高执法人员素质。强化全局行政执法人员培训，提高他们的思想素质和执法水平,是防止滥用行政处罚裁量权的关键。为保证执法人员正确理解和全面把握实施要求，促进其自觉的贯彻执行，我局着重加强了对行政执法人员的培训，培训不重形式，只求实效。使全体执法人员熟悉掌握法律法规和行政处罚裁量权的相关规定及执行标准，使每一位行政执法人员，以对法律负责、对事实负责、对相对人负责的强烈责任心，公平、公正的办好每一件行政处罚案件，切实维护法律的尊严和人民群众的合法权益。

五、关于行政执法指导

为推进依法行政和服务型行政执法建设，规范行政指导工作，保护和增进行政相对人的合法权益，根据《河南省商务厅关于加强和规范全省商务系统行政指导工作的通知》（豫商法〔2014〕8号），结合我局工作实际，制定了《郑州市商务局行政指导工作制度》（郑商〔2014〕377号），从行政指导的基本概念、基本原则、适用情形、采取方式、法制审核、监督检查、责任追究等方面进行了详细的规定，对于规范我局行政指导工作、保护和增进行政相对人的合法权益，将起到有力的制度保障作用。目前，该项工作正在探索尝试阶段，具体的行政执法案例指导制度尚未建立。

六、关于全面落实行政执法责任制

我局始终坚持主要负责人为依法行政工作第一责任人，并担任局依法行政工作领导小组组长，亲自抓部署、抓落实。局办公会议定期听取依法行政工作汇报，将此项工作列入重要议事日程，认真加以研究和部署，扎实推进各项重点工作顺利开展。每年初印发当年度《依法行政工作要点》，做好强化政务公开、深化行政执法责任制、加大行政执法监督检查力度、加强行政执法队伍建设等。同时，坚持依法行政工作责任目标考评制度，采取处室自评和综合考评相结合的办法，对局相关处室及执法人员履行职责情况，进行内部绩效考核。建立了行政执法评议考核制度和行政执法案卷评查制度，每年度由政策法规处组织对各执法处室的执法案卷进行评查，并公布存在的问题和整改意见，评查结果进行公示。

根据法律、法规、规章立、改、废情况，及时调整、梳理、公布我局的行政执法依据，并在网上予以公布。结合商务管理职能和行业特点，以整治行政执法不作为、慢作为、乱作为、滥作为和不文明执法行为为重点，认真开展自查自纠，对执法过程中发现的问题，制定有针对性的整改措施，切实加以整改。切实落实行政执法责任制，建立了由局纪委牵头、组织人事处和政策法规处参与的行政执法责任追究监督协调机制。

七、关于行政执法资格管理

落实行政执法主体资格和行政执法人员资格制度，是强化行政执法监督，促进依法行政的重要手段。目前我局是市政府认定的行政执法主体，但未发放行政执法主体资格证。建议参照有关兄弟省份模式，统一发放行政执法主体证。

严格执行行政执法人员资格授予条件和程序。凡需申领行政执法证件的人员，必须参加全市统一组织的考试并合格，才能授予其行政执法资格，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。近几年来，我局定期组织行政执法人员参加全市统一组织的行政执法培训考试，较好地开展了行政执法资格的授予、执法证件的颁发及管理工作。我们认为，由地市级政府统一组织培训考试即可，不需全省统一组织实施，市级政府采取网络考试应当推广，我局具备用于集中考试的软硬件条件。

加强执法证件管理。行政执法证件，是行政执法人员依法行使行政执法权的资格证明，仅限于持证人依照法定职权使用，不得用于非行政执法活动。按照全市统一安排，我局每年会定期加强对行政执法证件的日常监管，做好证件颁发、登记和验证工作。

八、关于行政执法队伍建设

1.加强执法机构建设。一是局机关增设了市场秩序处，加挂市整顿规范市场经济秩序领导小组办公室牌子，负责协调全市市场经济秩序整顿和规范工作，推动商务领域信用建设，受理扰乱市场秩序行为的举报投诉，协调指导全市流通领域市场监管等工作。二是整合现有执法力量，进一步调整充实了生猪屠宰、酒类流通、特种商品等执法队伍。三是发挥12312商务举报投诉服务中心平台作用，开通了具有16条线路的12312热线电话网通接口，可以24小时接受商务举报投诉。目前，我市已基本形成市场秩序处、商务执法处室、12312商务举报投诉服务中心三位一体的流通领域市场监管协调运行体系，有力促进了商务执法工作的开展。

2.加强执法队伍建设。一是进一步壮大商务行政执法队伍，根据人员变动情况，及时清理和更新执法队员，目前全局参加年审持有执法证的工作人员共有42人。二是认真开展行政执法人员培训，组织行政执法人员学习我局编印的《商务工作900问及法规选编》，以便干部职工系统掌握商务法律知识。三是根据市政府法制办统一部署，每年定期对行政执法人员进行执法轮训，集中学习关于推进服务型行政执法的有关文件和各项制度，并以业务处室为单位分别学习了本部门的专业法规。轮训结束后统一组织行政执法人员资格年审考试。实行全员持证（执法证）上岗，定期开展执法人员法律法规、业务技能及思想作风建设方面的培训，不断提高全员的业务素质。

3.加强行政执法队伍建设的立法建议。按照行业管理与行政执法相对分离的原则，国内大部分城市都已建立了相对独立的商务综合执法队伍，我省除我市外均成立有独立的商务综合行政执法队伍，但我局由于种种原因，至今没有建立独立的商务执法专业队伍。建议在修改完善条例和实施办法时，对各执法主体规定必须按照行业管理与行政执法相对分离的原则建立独立的商务综合执法队伍。

九、关于行政执法信息公开

为建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的商务行政管理体制，提高行政执法公信力，“让权力在阳光下运行”，保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和监督权，促进依法行政和勤政建设，根据有关要求，我局逐步建立健全了行政执法信息公开制度，主动公开行政处罚决定书，自觉接受各级监督。

行政处罚决定书全文公开。行政处罚作为行政机关最常用的行政执法手段，应遵循公开、公平、公正的基本原则。主动将行政处罚决定书公开，既有利于避免执法人员滥用执法权力进行乱处罚，也有利于督促其他监管对象遵守相关法律法规，同时也有利于利害关系人及时了解有关情况维护自身合法权益。2009年起，我局在门户网站上定期公开行政处罚决定书。在公开行政处罚决定书之前，根据国家相关法律，该局对处罚决定书的相关内容进行审查，将涉及国家机密、商业秘密、个人隐私的信息隐匿，立案日期、被处罚人名称、案由、法律依据、处罚结果、结案日期、执行机构等信息全部公开。

建立了我局政务公开公示制度及政府信息公开法制审核制度。目前，有关处室均公示了行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限等信息，并对信息公开内容进行了法制审核。

                                    2015年2月28日